Ⅰ. 서 론

전력산업 구조개편이 추진되기 이전의 전력산업은 한국전력공사(이하 ‘한전’)가 생산･송전･배전 등 전 과정을 담당하는 수직･독점적인 구조로 유지되고 있었다. 한전은 유일한 전력공급사업자로서 도서･벽지에 대한 전력공급, 신･재생에너지 발전 보급, 전력산업 관련 기초 연구개발과 같은 공익적 성격의 사업이나 전력산업 발전기반 확충 등 다양한 사업을 수행하였다. 1990년대 후반 정부는 전력산업을 경쟁체제로 전환하여 산업의 효율성을 높이고 소비자의 후생을 증가하고자 전력산업 구조개편을 추진하였다. 그러나 구조개편으로 전력산업이 경쟁체제로 전환될 경우 그동안 한전이 수행하였던 공익적 성격의 사업을 포함한 다양한 사업이 중단될 가능성이 커졌다. 왜냐하면 해당 사업들은 개별 기업의 직접적 이익과는 관련이 작은 공익적 사업들이었기 때문이다. 이에 따라 정부는 구조개편 이후에도 공익사업 및 전력산업의 지속적 발전과 기반조성에 필요한 재원을 안정적으로 확보하고자 전력산업기반기금(이하 ‘전력기금’)을 도입하였다.

지난 25년간 전력기금은 전력산업 발전과 공익적 기능 강화를 위한 다양한 사업에 투입됨으로써 전력산업 발전에 기여한 것으로 평가되고 있다. 그러나 이러한 성과에도 불과하고 최근 전력기금 사업의 공익성 약화에 대한 지적이 제기되고 있다. 제도 시행 초기에 비해 다양한 사업들이 추가되면서 공익적 성격이 약한 사업이 확대되는 경향을 보이고 있다는 지적이다. 하윤희･김은지(2018)의 연구에 따르면, 전력기금 사업 초기인 2004~2006년에는 공익목적 사업 비중이 약 76%였으나, 2012년 이후로 공익적 사업의 비중은 42%로 대폭 감소된 것으로 분석되었다.

한편, 에너지특별회계(이하 에특회계), 기후대응기금 등 에너지 관련 재정사업과 한전이 자체적으로 시행하는 공익사업들 중에서 전력기금에 부합하는 사업들도 있는 것으로 파악되고 있다. 재원 운영의 관점에서도 현재 전력기금의 여유자금이 대규모로 에특회계와 기후대응기금으로 전출되는 상황이다. 2024년에는 전력기금 재원 중 절반 수준인 1조 5,000억 원이 에특회계(1조 3,000억원)와 기후대응기금(2,000억원)으로 전출되었고(조선일보, 2024), 이에 대한 국회와 감사원 등에서 지속적으로 문제가 제기되어 왔다. 이에 따라 통합적인 관점에서 유사 재정사업의 중복성과 타당성을 재검토해야 할 당위성은 더욱 높다고 할 수 있다.

이에 따라 본 연구는 전력기금과 에특회계, 기후대응기금, 한전 자체 공익사업 등에서 수행되는 다양한 사업들 대상으로 전력기금 사업으로서의 적격성 여부를 검토 및 평가하고 이를 바탕으로 전력기금 사업에 대한 정책 시사점을 제시하고자 한다. 구체적으로 전력기금으로 수행하고 있는 사업들 중에서 전력기금 사업으로 적합하지 않은 사업들을 식별하고 이에 대해 평가를 수행할 것이다. 또한, 에특회계, 기후대응기금, 한전 자체 공익사업 등에서 수행되는 사업들 중에서 전력기금 사업으로 수행하는 것이 적합할 것으로 판단되는 사업들을 식별하고 평가할 것이다. 이를 위해 전력기금 사업 적격성 여부를 판단하기 위한 평가기준을 도출하고 이를 바탕으로 검토대상 사업들을 정성적으로 식별할 것이다. 이후 식별된 검토대상 사업들을 대상으로 전문가 설문을 통해 정량적인 평가를 수행하고 최종적으로 전력기금 사업 적격성 여부를 판단하고자 한다.

이후의 내용은 다음과 같다. 2장에서는 전력기금 사업으로서의 적격성 평가를 수행하는 데 기반이 되는 평가기준들을 설정하고, 이를 바탕으로 전력기금 사업과 에특회계, 기후대응기금, 한전 자체 공익사업 등의 사업들을 대상으로 전력기금 사업으로서의 재분류가 필요한 것으로 식별되는 사업들을 선정할 것이다. 3장에서는 2장에서 선정된 사업들을 대상으로 전문가 설문을 통해 전력기금 사업 이관의 방향성에 대해 객관적인 평가를 수행하고, 이를 바탕으로 사업 재분류의 방향성을 최종적으로 판단할 것이다. 4장에서는 이상의 내용을 종합하여 결론과 시사점을 제시할 것이다.

Ⅱ. 전력기금 사업 적격성 검토 필요 사업 식별

1. 전력기금 사업 적격성 평가기준 설정

전력기금 사업으로서의 적격성 여부를 결정하기 위해서는 전력기금의 도입 목적과 취지에 부합하는지 여부를 판단할 기준이 필요하다. 이에 본 연구에서는 기존 선행연구의 내용을 종합하여 적격성 평가기준을 설정하고자 한다.

전력기금 사업으로서의 적격성 평가기준을 언급한 선행연구로는 박광수(2009)의 연구와 한전(1999)에서 수행한 연구가 있다.

박광수(2009)의 연구에서는 전력기금 사업 적격성 평가기준을 ① 시장실패(market failure) 교정, ② 공익성(공익기능), ③ 전력산업 경쟁력 강화 ④ 경쟁구조 영향으로 제시하였다. 첫 번째 기준인 시장실패 교정은 전력산업 구조개편 이후 전력산업에서 시장실패가 발생할 경우 정부가 시장 개입을 통해서 자원배분의 비효율성 문제를 해결하는 것을 의미한다. 전력산업에서 시장실패로 인해 시장 참여자들이 자발적으로 사회적으로 필요한 수준의 재화 혹은 서비스를 충분히 제공하지 못할 경우 정부는 시장 개입을 통해 이러한 문제를 해결해야 한다.

두 번째 평가기준인 공익성(공익기능)은 공동의 웰빙(common well-being) 또는 일반적 복지(general welfare)의 개념과 유사하다. 공동의 웰빙 혹은 일반적 복지는 공동체의 구성원 중 얼마나 많은 사람에게 편익이 제공되는지 여부로 평가할 수 있다. 공동의 웰빙 혹은 일반적 복지는 사적 또는 개별적 이익과는 대비되는 개념으로 사용된다.

세 번째 평가기준은 전력산업 경쟁력 강화이다. 전력기금은 ｢전기사업법｣을 기반으로 만들어진 제도이며, 해당 법의 주요 목적 중 하나는 전기사업의 발전을 도모하는 것이다. 이에 따라 전력기금은 전력산업의 경쟁력 강화를 위해 사용될 필요가 있다. 이러한 측면에서 전력기금이 전력산업의 경쟁력 강화와 관련된 사업에 활용되는지는 전력기금 사업 성격에의 적격성 여부를 판단하는 기준이 될 수 있다.

네 번째 평가기준은 경쟁구조에 대한 영향이다. 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입이 오히려 전력산업의 경쟁구조를 왜곡시킬 수 있으며, 과도한 개입은 사회적 후생을 약화시킬 수 있다(정부실패). 정부 개입에 의한 경쟁구조 악화는 정보의 비대칭성, 공공재 생산 문제, 규제포획 등의 다양한 요소에 의해 발생할 수 있다. 정부의 공적 지출로 인해 전력산업의 경쟁구조가 예상과는 반대로 왜곡된다면, 이러한 용도의 사업은 전력기금의 목적과 성격에 부합하지 않는 것으로 평가될 수 있다.

한전(1999)이 수행한 연구에서도 전력산업 구조개편 과정에서 기존에 한전이 담당했던 공익사업을 전력기금으로 이관할 때, 사업별 분류 기준을 어떻게 설정할 것인지를 검토하였다. 동 연구는 공익성 기준을 ① 사적비용 성격의 사업, ② 순수 공익적 지출 사업, ③ 비전력 에너지산업 지원 사업 등 세 가지 유형으로 구분하였다.

첫째, 사적비용 성격 사업은 해당 사업의 비용과 편익이 특정 시장 참여자에게만 국한되어, 편익을 얻는 참여자(혹은 원인을 유발한 참여자)가 관련 비용을 부담하게 하는 것이 적절한 사업을 의미한다. 사적비용 성격의 사업으로는 발전소주변지역 지원사업, 원자력 안전규제 비용부담, 사업자 수익 창출 목적의 연구개발 사업 등이 포함되는데, 이들 사업은 공익적 성격을 일부 갖고 있으나, 사적 성격이 상대적으로 더 크다고 판단하였다.

둘째, 순수 공익적 지출 사업은 사업의 편익이 특정 참여자에게만 귀속되지 않고 모든 전력 소비자에게 광범위하게 확산되므로 이러한 비용은 모든 전기사업자가 동일한 비율로 부담해야 한다. 순수 공익적 사업으로는 보편적 서비스 제공 사업(도서･벽지의 주민 등에 대한 전력공급 지원 사업, 전기의 보편적 공급을 위한 사업 등), 수요관리 관련 사업, 전력산업 분야의 공익적 성격이 강한 연구개발 사업, 환경 및 전력계통 외부성(externality) 완화 관련 사업 등이 있다.

셋째, 비전력 에너지산업 지원 사업은 비용과 편익이 전력산업에 국한되지 않고 타 산업으로 확산되거나 전력산업과는 무관한 분야에 사용되는 사업이다. 이러한 지원 사업은 원칙적으로는 세입(전력소비에 대한 부담금)과 세출의 연계성이 없거나 매우 낮은 재정지출을 의미한다. 따라서 이와 관련된 비용은 전력기금 지출사업에 포함하기보다는 정부의 일반 재정으로 이관하거나 세입과 세출의 연계성이 매우 높은 다른 회계에 이관할 필요가 있다고 평가하였다. 세입과 세출의 연계성이 낮은 전력기금 사업으로는, 석탄산업 지원 사업, 열공급사업 지원(비용은 전력소비자가 부담하는 반면, 편익은 열공급 사업자에게 귀속) 등이 있다.

본 연구에서는 박광수(2009)의 연구에서 제시한 전력기금 사업 평가 기준과 한전(1999)의 연구에서 제시한 공익성 기준의 전력기금 사업 분류 방식을 참고하여 전력기금 사업 성격 적합성(적격성) 판단을 위한 평가기준을 다음의 네 가지로 설정한다. ① 시장실패 교정(전력산업의 시장실패(외부성 등)로 정부개입이 정당화되는 사업인지 여부), ② 공익성(도서･벽지 전력공급 지원사업, 전기의 보편적 공급을 위한 사업, 수요관리 사업, 전기안전 관련 사업 등), ③ 비용과 편익 연계(세입과 세출의 연계 정도), ④ 전력산업 경쟁력 강화(전력기술 및 전력안전 관련 기술 R&D 등)이다. <표 1>은 본 연구에서 설정한 전력기금 사업 적격성 평가 기준의 내용을 정리한 것이다.

2. 전력기금 사업 중 적격성 미흡 사업 식별

1) 전력기금 사업 중 부적합 사업 식별¹⁾

2025년 전력기금으로 수행되는 55개의 사업 중에서 본 연구에서 설정한 평가기준을 바탕으로 전력기금 사업으로서의 적격성이 부족한 것으로 판단되는 8개 사업을 정성적으로 식별하였다.

(1) 한국에너지공과대학교 지원사업

해당 사업은 한국에너지공과대학교의 기관고유사업비, 일반사업비, 장비･시스템 구축비를 지원함으로써 우리나라의 에너지 과학기술과 관련 고급 인재를 양성하는 것이 목적이다. 그러나 해당 사업의 사업 목적과 지원 내용 측면에서 사업 적격성 평가 기준 중 ‘공익성’에 부합한다고 보기 어렵다. 해당 지원 사업으로 인한 편익은 전력산업뿐만 아니라 다른 에너지산업 혹은 타 부문으로도 귀속될 수 있으며 편익이 전기소비자에게 귀속된다는 보장도 없으므로 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에도 부합하지 않는다. 아울러 한국에너지공과대학과 유사한 기능을 수행하는 타 대학 혹은 학과와의 형평성 문제도 제기될 수 있다. 따라서 동 지원 사업은 전력기금이 아닌 정부의 교육예산 등 일반 재정으로 수행하는 것이 적절하다고 판단된다.

(2) 국산 무연탄 사용 발전소 한시적 지원사업

이 사업은 국내산 무연탄 수요를 확보하여 국내 석탄 수급의 안정성을 유지하고 탄광지역 경제의 어려움을 완화하는 것을 목적으로 한다. 탄광지역 지역 경제를 지원할 정책적 필요성은 인정될 수 있으나, 환경 오염물질과 온실가스를 배출하는 석탄 발전사업자에게 공익기금을 투입하는 것은 ‘시장실패 교정’ 중 환경 외부성 교정취지에 부합하지 않는다. 또한, 해당 사업으로 인한 편익이 특정 사업자에게 귀속되고 있어, ‘공익성’ 기준에도 부합하지 않는다. 따라서 동 지원 사업은 정부의 일반예산이나 국가 보조금으로 전환하는 것이 적절하다고 판단된다.

(3) 발전소주변지역 지원사업

발전소 주변지역 지원사업은 기본지원사업, 특별지원사업, 기타지원사업으로 구분할 수 있다. 이 중 기본지원사업의 경우, 해당 사업에서 발생하는 편익이 대부분 발전사업자에게 귀속된다고 볼 수 있어 ‘공익성’에 부합한다고 보기 어렵다. 또한, 송주변 지원제도, 댐주변 지원제도 등 유사제도가 사업자 재원으로 수행된다는 점을 고려할 때, 형평성 측면에서도 문제가 제기될 수 있다.

반면, 특별지원사업과 기타지원사업은 각각 발전설비의 안정적 확보와 계통 신뢰도 유지에 기여하고, 전력설비 입지에 따른 환경문제와 방사선 안전 문제를 감시하며 관련 정보를 제공한다는 점에서 ‘공익성’ 기준에 해당되므로 전력기금 사업으로 적절하다고 판단된다.

(4) 태양열 융복합 산업공정열 이용 기술개발

해당 사업은 화석연료를 태양열로 대체함으로써 온실가스 감축에 기여할 수 있다는 점에서 공익성이 인정된다. 그러나 이 사업은 주로 열에너지와 관련된 사업으로 관련 편익의 상당부문이 열소비자에게 귀속될 가능성이 크기에 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에 부합하지 않는다. 해당 사업은 에특회계나 기후대응기금 등의 사업으로 이관하여 수행하는 것이 타당하다.

(5) 전력해외진출지원

이 사업은 전력산업의 수출 경쟁력 강화 및 잠재시장 선점을 위해 지원함으로써 관련 기업의 해외진출 및 수출 활동을 촉진하는 것을 목적으로 한다. 그러나 사업 수행에 따른 편익은 전기소비자 보다는 개별 사업자에게 귀속될 가능성이 크다는 점에서 ‘공익성’ 기준에 부합한다고 보기 어렵다. 이에 따라 동 사업은 수출 기업이 자체적으로 투자하거나 수출금융 등의 정책금융을 통해 지원하는 것이 타당하다고 사료된다.

(6) 원자력산업 지원사업²⁾

원자력생태계 지원사업, 원전생태계 금융지원 사업, 원전기자재 선금 보증보험 지원사업 등은 사업 적격성 평가 기준인 ‘공익성’에 부합한다고 보기 어렵다. 해당 사업들로 인해 발생하는 편익의 대부분이 전기소비자가 아닌 기업이 주요 수혜자가 될 가능성이 크다. 아울러, 이들 사업은 ‘전력산업의 경쟁력 강화’ 기준에도 부합하지 않는다. 국내 원전산업은 이미 견고한 생태계와 기술력을 보유하고 있으므로 전력기금을 통해 추가적인 재정지원을 제공하는 것은 기금의 목적과 부합성이 낮다고 판단된다. 따라서 금융지원 성격의 사업은 다른 정책금융제도를 통해 지원하거나, 그 외 산업 지원 성격의 사업은 사업자가 자체자금으로 수행하는 것으로 검토할 필요가 있다.

2) 에특회계 사업 중 전력기금 이관 가능 사업 식별참³⁾

에특회계는 ‘에너지의 수급 및 가격 안정과 에너지 및 자원 관리 사업의 효과적인 추진’을 목적으로 운용된다(에너지회계법 제1조). 에특회계 75개 사업(2025년도 기준) 중 전력기금의 목적 및 적격성 평가기준에 부합하여 전력기금으로 이관하는 것이 적합할 것으로 식별된 사업으로 6개⁴⁾ 사업을 선정하였다.

(1) 하절기 에너지바우처 제도⁵⁾⁶⁾

해당 제도는 저소득층 및 취약계층을 대상으로 냉방용 전기소비에 필요한 비용을 지원하는 제도이다. 이는 전력 소비 취약계층의 에너지 접근성을 보장한다는 점에서 전력기금의 목적 중 하나인 전기의 보편적 공급과 밀접하게 관련되어 ‘공익성’ 이 인정된다. 또한, 해당 제도에 따른 편익은 전기소비자에게 귀속되기 때문에 ‘비용과 편익의 연계’기준에도 부합하여 전력기금으로 지원하는 것이 타당하다고 판단된다.

(2) 수소터빈시험 연구센터 구축사업⁷⁾

이 사업은 무탄소 발전의 조기 상용화 기반을 마련하고 해외기술과의 격차를 해소하기 위한 상용급 성능 검증 규모의 수소터빈 시험센터를 구축하는 것을 목적으로 한다. 해당 사업은 무탄소 전원, 특히 발전부문의 수소 혼소 및 전소의 추진과 밀접하게 관련되어 있다는 점에서 ‘시장실패 교정’ 중 환경 외부성 교정 기준에 해당된다. 또한, 해당 사업의 예산 중 상당 부분이 청정수소 기반의 새로운 발전설비 기술개발에 투입된다는 점에서, 궁극적으로 편익이 전기소비자에게 귀속될 가능성이 크므로 ‘공익성’ 및 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에도 부합한다. 따라서 동 사업은 전력기금으로 이관하여 시행되는 것이 더 합리적인 것으로 보인다.

(3) 해외 청정수소･암모니아 도입기반 구축 사업⁸⁾

이 사업은 국내 기업이 해외 청정수소 생산 및 도입과정에서 공동 시범사업 수행을 통한 리스크 분담 및 민간기업의 해외 진출 촉진을 목적으로 수행된다. 국내에서 청정수소 및 암모니아가 활용되는 핵심 분야가 전력부문이라는 점을 고려할 때, 해당 사업을 통해 확보되는 청정수소 및 암모니아는 국내 석탄 및 LNG 발전소에 이용될 가능성이 크다. 따라서 무탄소전원 비중 확대를 통해 전력부문의 환경 외부성을 개선한다는 점에서 ‘시장실패 교정’ 기준에 해당된다. 또한, 발생되는 편익이 전기소비자에게 귀속된다는 점에서 ‘공익성’, ‘비용과 편익의 연계’ 기준에도 부합하기에 이관 대상으로 검토할 수 있다.

(4) 액화수소 인수기지 핵심설비 및 시설 안전기술개발⁹⁾

해당사업은 국내 액화수소 인수기지 생태계를 조성할 목적으로 시행되며, 안전기술개발을 통해 청정연료 공급기반 구축 및 안정성 확보와 직결된다. 현재 액화수소의 대부분이 청정수소 발전사업에 활용될 것으로 전망된다는 점에서 해당 사업으로 발생하는 편익은 전기소비자에게 귀속될 것으로 판단된다. 또한, 무탄소 전원의 보급을 촉진한다는 점에서 ‘공익성’과 ‘비용과 편익의 연계’에 부합한다고 볼 수 있다. 따라서 에특회계보다는 전력기금으로 이관하여 시행하는 것이 적절하다고 판단된다.

(5) 무공해차 지원사업¹⁰⁾

무공해차 지원사업은 무공해차 보급사업과 충전 인프라 구축 사업으로 구분된다. 이 중 무공해차 보급사업은 편익의 상당부문은 전력부문이 아닌 수송부문으로 귀속된다는 점에서 ‘비용과 편익의 관계’ 기준에 부합하지 않아 전력기금사업에 적합하지 않다. 반면, 충전인프라 구축사업은 전기소비자의 편익을 증진시킨다는 점과 향후 전력계통 유연성에 기여할 수 있다는 점에서 ‘비용과 편익의 연계’와 ‘공익성’기준이 충족된다. 따라서 무공해차 보급사업은 에특회계 또는 기후대응기금으로 지원하되, 충전인프라 구축사업은 전력기금으로 이관하는 것이 타당하다고 판단된다.

3) 기후대응기금 사업 중 전력기금 이관 가능 사업 식별¹¹⁾

본 연구에서는 기후대응기금 사업 중 산업･중소기업 및 에너지 분야 67개 사업을 대상(2024년 사업 기준)으로 정성적 평가를 수행하여 전력기금의 성격에 더 부합할 것으로 평가되는 6개 사업을 식별하였다.

(1) 탄소중립 전환 선도 프로젝트 융자지원

이 사업은 탄소중립 실현을 위해 선제 투자하는 기업에 장기･저리로 융자자금을 지원하여 산업계의 탄소중립 실현 및 생태계 조성에 기여하는 것을 목적으로 한다. 탄소 전환 부문에 대한 지원은 환경 외부성에 대응하기 위한 정책수단이라는 점에서 ‘시장실패 교정’ 기준에 부합한다. 또한, 관련 편익이 전력산업으로 귀속될 가능성이 높아 ‘공익성’ 과 ‘비용과 편익 연계’ 기준에도 해당되기 때문에 전력기금으로 이관하여 수행하는 것이 적절하다고 판단된다.

(2) 탄소 혁신 스타즈 프로젝트

이 사업은 신재생에너지 해외진출 활성화를 지원할 목적으로 해외인증, 타당성 조사, 상용화 등을 지원한다. 해당 사업은 전력산업 부문과 일정 부분 연계성이 있어 전력기금 성격에 부합하는 측면이 존재하나, 발생되는 편익이 대부분의 관련 수출기업에 귀속된다는 점에서 ‘비용과 편익의 연계’기준에 부합하다고 보기 어렵다. 이에 따라 동 사업은 기후대응기금과 전력기금성격에 모두 부합하지 않는 것으로 판단된다. 따라서 해당 사업은 특별회계 또는 정책금융기관이 운영하는 수출금융 등을 활용하여 지원하는 방안을 검토할 필요성이 있다.

(3) 저소득층 에너지효율 개선사업

이 사업은 에너지 취약계층의 에너지효율을 개선하는 것을 목적으로, 해당 사업 중 전기를 주요 연료로 소비하는 냉방기(가전기기)에 대한 지원은 전력기금의 ‘공익성’ 및 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에 부합하는 것으로 판단된다. 따라서 저소득층 에너지효율 개선 사업 중 냉방용 가전기기 지원 사업은 전력기금으로 이관 및 통합하여 운용하는 것이 적절하다고 판단된다.

(4) 가스발전/스팀생산 설비 연소 중 CO2 포집･활용 기술개발 사업

해당 사업은 가스발전 및 스팀생산에서 발생하는 온실가스 저감 기술 개발을 지원하는 사업이다. 발전 과정 중에서의 온실가스 배출을 저감하는 사업이라는 점에서 전력산업 환경 외부성을 교정하는 기능을 수행하기에 ‘시장실패 교정’ 기준을 충족한다. 또한 온실가스 및 대기오염물질 저감으로 인한 편익은 대부분 전력산업으로 귀속될 가능성이 크므로 ‘공익성’ 및 ‘비용과 편익 연계’기준에도 부합한다. 따라서 기후대응기금에서 전력기금으로 이관하여 시행하는 것이 더 적절하다.

(5) 폐지 석탄화력 발전 활용 장주기 카르노 배터리 기술개발 사업

해당 사업은 폐지되는 석탄화력 발전소의 주요 시설을 장주기 에너지저장장치 설치 및 운영에 활용하는 것으로 전력산업과 밀접한 관련성을 가진다. 동 사업은 탄소중립, 에너지 전환이라는 정책 목표에 부합할 뿐만 아니라, 장기 계통 신뢰성(계통 유연성 포함)을 확보할 수 있다는 점에서 ‘공익성’과 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에 해당된다. 아울러 계통 신뢰도 하락으로 인한 시장실패를 완화 할 수 있는 사업이라는 점에서 ‘시장실패 교정’ 기준에도 부합한다고 판단된다. 따라서 동 사업은 전력기금의 성격에 더 적합하다고 평가한다.

(6) 청정수소 인증 기반 구축사업

해당 사업을 통해 인증된 청정수소의 대부분은 ‘청정수소발전 의무화제도(CHPS)’에 따라 전력부문의 수소 전소 발전이나 LNG-수소 혼소 발전에 활용될 가능성이 크다. 이는 전력부문의 탄소배출을 감축함으로써 환경 외부성을 교정하는 기능을 수행하여 ‘시장실패 교정’ 기준을 충족한다. 또한, 해당 사업으로 인한 편익은 전력산업(발전부문)으로 귀속되어 ‘공익성’ 및 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에도 부합하기에 전력기금 사업으로 이관하여 시행하는 것이 더 적절하다고 판단된다.

4) 한전의 자체 공익사업 중 전력기금 이관 가능 사업 식별

현재 전기요금 또는 판매사업자 부담을 통해 회수 및 지원되고 있는 한전의 공익사업 중 전력기금 성격에 더 부합하는 사업으로 4개 사업¹²⁾을 식별하였다.

(1) 기후환경요금

기후환경요금은 신재생에너지 확대 및 친환경에너지 전환 과정에서 발생하는 정책비용을 반영하는 요금항목이다. 이는 전력산업의 환경 외부성에 따른 시장실패를 정부가 개입하여 완화하기 위한 재원의 성격을 가진다는 점에서 ‘시장실패 교정’ 기준이 인정된다. 또한, 해외 주요국에서는 정부 예산, 세금, 부담금 또는 배출권거래 수입(기금)을 통해 이러한 정책이행비용을 충당하는 사례를 고려할 필요가 있다. 따라서 기후환경요금은 판매사업자의 요금을 통한 회수보다는 전력기금을 통해 지원하는 것이 더 적절한 것으로 판단된다.

(2) 청정수소 발전 지원제도

청정수소 발전 의무제도는 청정수소를 발전 연료로 사용하여 생산된 전기를 구매･공급하는 제도로, 발전사업자의 총 발전원가를 보상할 수 있도록 설계된 제도이다. 이는 전력부문의 환경 외부성에 따른 시장실패를 정부가 개입하여 완화하기 위한 사업이므로 ‘시장실패 교정’ 기준에 부합한다. 아울러 해외 주요국에서도 부담금 또는 기금을 통해 청정수소 보급을 지원하고 있기에 판매사업자의 재원보다 전력기금 재원 활용의 정당성이 있다.

(3) 복지할인 제도¹³⁾

전기요금 복지할인 제도는 한국전력이 자체 재원으로 시행하는 공익사업으로 저소득 가구, 장애인 가구, 국가 유공자 등 다양한 사회적 취약계층을 대상으로 전기요금을 경감해주는 제도이다. 이 자체로 공익성이 높아 전력기금 사업으로 이관될 필요성이 높으나, 그 규모가 상당하여 이관하는 것에 현실적으로 어려움이 발생할 수 있다. 우선 전체 지원 대상 중 장애가구, 기초생활수급자 및 차상위계층 가구에 대한 전기 요금 할인 사업은 ‘공익성’ 및 ‘비용과 편익의 연계’ 기준에 부합한 것으로 판단된다. 따라서 이들 취약계층에 대한 전기요금 할인은 사업자의 비용(요금)을 통한 회수보다는 전력기금 재원을 활용하는 것이 더 적절하다고 판단된다.

Ⅲ. 전문가 설문을 통한 전력기금 사업 적격성 평가

1. 설문조사의 목적 및 내용

본 장에서는 위에서 식별된 전력기금 사업으로서의 적격성 검토가 필요한 사업들을 대상으로 전문가들로부터 객관적인 평가를 수행하기 위해 전문가 설문조사를 시행하였다.

설문조사 대상은 전력산업 전문가 15명으로, 모두 전력산업 분야에서 10년 이상의 연구 경력을 보유한 주요 대학 교수 9명, 연구기관 소속 전문가 6명으로 구성되었다. 이 중 응답을 거부한 3명을 제외한 12¹⁴⁾명으로부터 설문지를 회수하였다.¹⁵⁾ 조사기간은 2025년 8월 19일부터 21일까지이며 이메일을 통해 설문지를 배포･회수하였다.

설문 내용은 총 5개 파트로 구성되었다. 첫 번째 파트는 서문으로서, 설문조사 관련 안내문과 함께, 평가 대상 사업이 사업에 부합하지는 여부를 판단하는 네 가지 평가기준을 설명하였다. 네 가지 평가기준은 앞서 제시한 시장 실패 해소, 공익성, 비용-편익 연계, 경쟁구조 영향 등이며, 여기에 종합평가를 별도로 수행하여 최종적인 판단의 근거로 활용하였다¹⁶⁾.

두 번째 파트부터 다섯 번째 파트까지는 각 사업들이 전력기금사업에 부합하는지 평가하는 내용이다. 두 번째 파트는 전력기금 사업 중 일부 사업이 전력기금 사업으로 부적합한지를 평가하는 것이고, 세 번째부터 다섯 번째 파트는 각각 에특회계, 기후 대응기금, 한전 자체 공익사업 중 일부 사업이 전력기금 사업으로 적합한지를 평가하는 것이다. 각 파트마다 평가 대상 사업에 대한 전반적인 설명과 전력기금 사업으로 부적합 또는 적합한 사유를 설명하고 최종적으로 전문가들이 평가 대상 세부 사업이 전력기금 사업으로 적정한지를 평가할 수 있도록 구성되었다.

평가항목은 네 가지 평가기준(시장실패 해소, 공익성, 비용-편익 연계, 경쟁구조 영향)에 대해 각각 매우 부적합(1점)부터 매우 적합(5점)까지 5점 리커트 스케일로 평가하도록 하였고 종합 평가도 5점 척도로 측정하였다. 또한, 해당 사업에 대해 판단이 불가능하거나 정보가 부족한 경우에는 평가하지 않을 수 있도록 하였다. 아울러 응답자의 평가가 연구진의 사전에 식별한 <표 2> 결과와 다를 경우 자신의 의견을 별도로 서술할 수 있도록 하였다.

[그림 1]

전력기금 적격성 평가를 위한 전문가 설문지(예시)

2. 전문가 설문조사 결과

1) 분석 개요

평가 대상 사업이 전력기금 사업으로서의 적합한지를 평가하기 위해 종합평가 점수를 활용하였다. 시장실패 해소, 공익성, 비용-편익 간 연계성 및 경쟁구조 영향 등 각 기준에 대한 전문가 평가를 5점 척도로 측정하고, 이 기준을 고려한 전문가들의 종합 평가점수를 사업별 적합성 판단에 활용하였다. 리커트형 척도는 직접적으로 관찰하기 어려운 태도나 판단의 강도를 일정한 응답범주로 정량화하는 방법으로, 전문가의 정성적 판단을 사업 간 비교가 가능한 형태로 전환하는데 적합하다. 특히 개별 문항이 아닌 동일한 개념을 구성하는 복수의 평가항목을 종합한 척도에서는 항목별 점수를 합산하거나 평균하여 분석하는 방식이 일반적으로 활용된다(Sullivan and Artino, 2013).

본 연구에서는 5점 척도의 이론적 중간점인 3점을 전력기금 사업으로서의 최소수용 기준으로 설정하였다. 이에 종합평가 점수가 3점 이상인 경우에는 전력기금 사업으로서의 적합성이 최소 수용수준 이상인 것으로, 3점 미만인 경우에는 적합성이 상대적으로 낮은 것으로 해석하였다¹⁷⁾.

또한 평균 점수만으로는 평가의 전반적인 방향은 파악할 수 있으나, 동일한 평균값이 전문가들의 유사한 비롯된 것인지 또는 긍정적 평가와 부정적 평가가 혼재한 결과인지 구분하기 어렵다. 이에 본 연구에서는 전문가들 간 평가의 의견 합치도를 확인하기 위해 IQR(Interquartile range) 값을 통해 전문가 평가의 분산과 의견 일치 정도를 확인하였다(Beiderbeck et al, 2021). IQR은 문항별 평가 점수의 하위 25% 지점값(Q1, 제1사분위수)과 상위 25% 지점 값(Q3, 제3사분위수) 간의 차이(Q3-Q1)로 계산된다. 응답자들의 평균 점수가 얼마나 중앙에 몰려있는지 혹은 흩어져 있는지를 보여주는 대표적인 척도로 극단적인 응답의 영향을 상대적으로 적게 받으면서 서열형 자료의 집중 정도를 평가할 수 있다는 장점이 존재한다. 응답자들이 비슷한 평가에 몰려있을수록 IQR 값은 작아지며, 5점 척도를 적용한 경우 1 이하의 IQR 값이 나오면 응답자 간의 의견 일치 정도가 높은 것으로 평가할 수 있다(von der Gracht, 2008).

따라서 본 연구에서 적용한 평균점수와 IQR 값을 제시하였다. 종합 평균점수는 각 평가기준(시장실패 해소, 공익성, 비용-편익 연계, 경쟁구조 영향)을 고려한 사업별 적합성의 전반적인 수준을 나타내고, IQR 값은 해당 평가가 전문가들 사이에서 어느 정도 일관되게 나타났는지를 보여준다. 그래서 종합평가 점수가 3점 이상이면서 IQR 값이 1 이하인 사업은 전력기금 사업으로서 최소 수용수준 이상의 적합성을 갖는 동시에 전문가 평가 일치 정도도 높은 것으로 해석하였다. 반면 종합 평균점수가 판정기준을 충족하더라도 IQR 값이 1을 초과하는 경우에는 전문가 간 평가가 분산되어 있으므로, 해당 사업의 적격성에 대해서는 추가적인 검토가 필요한 것으로 판단하였다.

2) 분석 결과

전문가 설문을 통해 본 연구에서 선정한 사업의 전력기금 사업으로서의 적격성 여부 식별 결과가 타당한지 검증한 결과, 26개 사업 중 연구진의 판단과 전문가들의 평가 결과가 불일치한 사업으로 2개 사업이 도출되었다(<표3> 참조).

불일치한 사업은 발전소주변지역(‘발주변’) 지원제도 중 기본지원사업과 한전 자체 공익사업 중 전체 대상 복지할인 제도이다. 첫째, 발주변 기본지원사업에 대해서연구진 자체 식별결과에서 전력기금 사업에 부합하지 않는다고 판단하였으나, 전문가 평가에서는 적합한 것으로 평가되었다. 자체 식별 시에는 발주변 기본지원사업으로 발생하는 편익이 주로 사업자에 귀속되므로 전력기금 사업에 부합하지 않는 것으로 판단한 반면, 전문가들은 해당 사업이 발전설비의 안정적 건설･운영에 기여하고 간접적으로 전기소비자에게 편익이 발생한다는 점, 법률에 해당 사업이 명시되어 있다는 점, 시장실패 개선 기능이 있다는 점 등을 근거로 적합하다고 평가하였다. 둘째, 한전의 복지할인 제도 적용대상 전체를 전력기금으로 이관하는 것에 대해 자체 식별 단계에서는 그 재원 규모가 너무 커 현실성이 낮다고 판단하였으나, 전문가들은 적합하다고 평가하였다. 전문가들은 이관 되는 재원의 규모보다 한전의 전기요금 복지할인 제도 자체가 전력기금 사업 성격에 더 부합한다는 점을 우선적으로 고려하여 적합하다는 평가를 내린 것으로 해석된다.

전문가 종합평가 점수를 바탕으로 전력기금 사업에서 제외할 사업과 전력기금 사업으로 이관할 사업에 대한 우선순위를 도출할 수 있다. 예를 들어 폐지 석탄화력 발전소 활용 장주기 카르노 배터리 기술 개발사업과 장애･저소득 가구 대상 한전 복지할인 제도는 종합평가 점수가 4.1점으로 높게 나타났으며, IQR값은 각각 0과 0.25로 의견의 합의도 역시 높은 수준이었다. 이러한 결과는 해당 사업들이 전력기금으로 이관될 필요성이 다른 사업들에 비해 더 높다는 공감대가 형성된 것으로 볼 수 있다. 한편, 액화수소 인수기지 핵심설비 및 시설 안전기술 개발, 무공해차 지원사업 중 충전기 지원사업, 전기요금 내 기후환경 요금 등은 종합평가 점수가 3.3점으로 전력기금 사업에 부합한 것으로 평가되기는 하였으나, 점수가 상대적으로 낮은 수준으로 이는 전력기금으로의 이관의 필요성에 대해 긍정의 정도가 높지 않다는 것을 시사한다. 전문가 설문을 통해 산정한 평가 점수는 사업별 이관의 우선순위를 도출할 때 참고할 수 있을 것으로 판단된다.

또한, IQR 값과 전문가의 개별 의견에도 주목하여 전력기금 사업의 적격성 여부를 판단해야 할 필요가 있다. 먼저 IQR 값이 1을 초과하는 사업에는 국산 무연탄 사용 발전소 한시적 지원, 발주변 기본지원사업, 탄소중립 전환 선도 프로젝트 융자지원, 탄소 혁신 스타즈 프로젝트, 전기 요금 내 기후환경요금 등 5개 세부 사업이 있다. IQR 값이 크다는 것은 전문가 간에 의견의 합치도가 낮다는 것을 의미하므로, 이들 사업의 적격성을 판단할 때 전문가의 개별 의견도 신중히 검토할 필요가 있다.

본 연구에서는 전체 종합평가 평균 점수를 기준으로 하여 전력기금 사업으로서의 적격성 여부를 판단하였지만, 전체 의견과 다른 평가를 한 전문가의 의견에도 타당한 부분이 있다는 점을 확인할 수 있었다. 예를 들어 에특회계 사업 중 ‘액화수소 인수기지 핵심설비 및 시설 안전기술개발’의 경우 전체 전문가 평가점수 평균은 3.3점으로 전력기금 사업으로 이관하는 것이 적합한 것으로 식별되었지만, 일부 전문가는 액화수소는 발전뿐만 아니라 수송, 산업 등 타 분야에서의 사용이 가능하다는 점에서 전력기금으로 이관이 부적합하다는 의견을 제시한 바가 있으며 이러한 주장에도 타당성이 충분이 있는 것으로 보여진다. 따라서 전력기금 사업으로서의 적격성 여부를 식별하여 실질적인 정책적 의사결정을 내릴 때에는 관련 전문가와 정책 당국 및 이해관계자 간에 심도 있는 논의와 의견 수렴 절차가 필수적으로 요구된다고 할 수 있다.

Ⅳ. 결론 및 시사점

본 연구에서는 전력기금과 에특회계, 기후대응기금, 한전 자체 공익사업 등을 대상으로 전력기금 사업으로서의 적격성을 평가하였다. 본 연구의 연구진은 설정한 평가기준을 기반으로 다양한 사업들을 검토하여 전력기금 사업으로 적합한지에 대해 방향성을 설정하였고, 이에 대해 전문가들의 평가를 수행함으로써 연구진이 제시한 방향에서 대해 타당성을 검증하였다. 이러한 과정을 통해 전력기금 사업 중에서는 7개의 사업이 적합하지 않은 것으로 나타났고, 에특회계, 기후대응기금, 한전 자체 공익사업 중에서는 각각 5개, 5개, 4개의 사업이 전력기금 사업으로 이관되는 것이 적절한 것으로 평가되었다.

본 연구는 전력기금 사업으로서의 적격성을 평가하는 기준을 마련하고 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 전력기금으로 수행되는 사업들의 공익성이 약화되는 경향이 최근 문제점으로 지적되고 있고, 전력기금 사업으로 수행하는 것이 부적절한 것으로 판단되는 사업들이 존재하는 것으로 평가되는 상황에서, 본 연구에서 제시된 평가기준은 전력기금의 실제 다양한 사업들이 전력기금으로서 적합한지 평가하는 척도로서 사용될 수 있을 것이다.

또한, 본 연구는 정부의 조직개편과 관련하여 에너지 공익사업과 관련된 다양한 재원들을 통합적으로 검토하고 재편방향을 제시했다는 점에서 의의가 있다. 기존에 전력기금과 에특회계는 산업통상자원부에서, 기후대응기금은 환경부에서 운영을 담당하고 있었다. 그런데 2025년 기후에너지환경부가 신설되면서 3개의 재원을 모두 기후에너지환경부가 운영 및 관리하게 되었으며, 이에 따라 각 재원으로 수행되는 사업들의 유사･중복성을 검토하고 통합적인 시각에서 재편방향을 제시한 본 연구는 그 중요성과 정책적 활용도가 더욱 커졌다고 할 수 있다.

본 연구는 수백 개의 다양한 사업들을 검토하여 자체적으로 재편방향을 제시하였을 뿐 아니라 전문가 평가의견을 수렴하여 그 재편방향의 타당성을 검증했다. 이는 본 연구에서 제시된 재편방향에 대해 전력산업계의 전문가 간에 일정 정도 이상의 공감대가 형성되어 있음을 의미하며, 향후 관련 논의에 주요한 기초 자료로 활용될 수 있을 것이다.

한편, 본 연구는 다음과 같은 몇 가지 한계를 가진다. 우선 전력기금 사업 성격 적격성(적합성) 전문가 설문조사 대상에 정부 관계자와 시민단체 전문가가 포함되지 않았다. 설문조사의 정확성과 신뢰성을 담보하기 위해서는 다양한 이해관계자의 의견 수렴이 필요하나, 본 연구의 전문가 설문조사는 학계, 유관공공기관, 그리고 연구기관의 전문가만을 대상으로 조사를 수행하였다. 따라서 본 연구의 설문조사 결과는 표본에 대한 한계가 있음을 유의해야 한다. 또한, 전문가 설문조사에서 본 연구의 사업별 재편 방향과 다른 의견들이 주관식 답변을 통해 제시되었고, 해당 의견도 타당성을 갖고 있으므로, 본 연구의 재편 방향이 절대적인 기준이 될 수 없다는 점을 밝혀 둔다. 실제로 에너지 재정사업 간의 사업을 재편할 시에는 정부 및 전문가, 시민단체, 사업수행기관 등 다양한 분야의 이해관계자들의 협의와 조정을 반드시 필요로 한다.

본 연구는 전력기금 수행사업의 적격성 여부를 판단할 수 있는 식별 기준을 제안하고, 이 기준을 적용하여 기금의 도입 취지와 성격에 부합하는 재편 방향을 제시하고 있으나, 재분류에 따른 재정규모의 변화에 대해서는 다루지 않았다. 향후 전력기금의 과도한 여유자금 운용 및 부담금 요율 수준 등에 쟁점사항을 검토하기 위해서는 사업 재분류에 따른 재원 규모 영향도 추가로 검토할 필요가 있다. 또한, 전력기금 적격성 평가기준에 대해 추가적인 연구도 필요한 것으로 보인다. 본 연구에서는 선행연구들을 바탕으로 각 평가기준을 선정하였지만, 참고한 선행연구가 제한적이라는 한계가 있었다. 추후 전력기반기금 외에도 정부 재정사업 전반에 대한 폭넓은 선행연구들을 참고하여 평가기준을 새롭게 선정할 수 있을 것이다. 이 경우 평가기준별로 우선순위와 가중치를 도출하여 적용한다면 도출된 사업 재편 방향 결과의 타당성이 더욱 향상될 수 있을 것이다. 마지막으로 본 연구에서는 전력기금 사업으로 적합하지 않은 것으로 식별된 사업들의 재편방향에 대해 심도 있는 논의가 이루어지지 않았으며, 향후 연구를 통해 해당 사업들이 어떤 재정사업으로 전환되어야 하는지에 대한 논의가 이루어질 필요가 있다.